IIGF观点 | 崔莹、刘慧心：关于《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的解读与展望

　　2023年10月19日，生态环境部、市场监管总局正式印发并施行《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)，标志着我国温室气体自愿减排交易重启迈出了关键的第一步。三个月前，在生态环境部气候司针对该文公开征求意见时，我们曾对征求意见稿作出全面解读并提出了相应建议。值此办法正式出台之际，本文将对最终版本《管理办法》的相关细则进行再度梳理和解读，并对未来我国温室气体自愿减排交易市场的发展做出展望。
 

　　一、我国温室气体自愿减排交易的机制设计
 

　　《管理办法》系统规范了我国温室气体自愿减排交易的总体框架和实施流程，在明确总体原则的基础上，梳理了各流程上的具体内容，涉及项目审定与登记、减排量核查与登记、减排量交易、审定与核查机构管理、监督管理、罚则六大部分，可对监管部门职责和市场机构行为形成指引。从整体框架来看，正式发布的《管理办法》与征求意见稿的结构基本一致，仅在部分细节内容和相关表述上进行了调整。
 

　　正式发布的《管理办法》对于未来阶段我国自愿减排交易市场的主体、监管、项目申请、减排量登记以及交易等内容与环节均明确了具体的方案。参考相关信息，具体规定可总结如下表所示：
 

　　表 1 我国温室气体自愿减排交易管理相关规定
 

　　在自愿减排交易市场机构设置方面，《管理办法》提出了由全国温室气体自愿减排注册登记机构，以及全国温室气体自愿减排交易机构来组织建设、运行管理相应的注册登记系统和交易系统。根据公开信息，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统已完成验收，北京绿色交易所作为建设方将承担交易机构的职责，而国家气候战略中心将作为全国温室气体自愿减排注册登记系统管理机构，承担注册登记机构的职责。目前，北京绿色交易所已发布公告，称全国温室气体自愿减排交易系统已开通开户功能，接受市场参与主体对登记账户和交易账户的开户申请。
 

　　在方法学的组织制定方面，《管理办法》摒弃了历史上由开发者向国家主管部门申请备案的方式，改为由生态环境部持续向全社会公开征集自愿减排方法学并择优发布的方式，有利于统筹管理自愿减排项目支持领域和减排技术范围。同时在《管理办法》的具体表述上，温室气体自愿减排项目范围也不局限于原本征求意见稿中“来自可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域”，而是精简为“项目应当有利于降碳增汇”，同时要求项目“属于生态环境部发布的项目方法学支持领域”，实现了项目范围与方法学发布领域的匹配。参考生态环境部于今年3月发布公开征集方法学文件时披露的《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》，目前有能源产业、能源分配、能源需求等16个产业的细分行业被列入方法学领域。随着生态环境部对于方法学遴选评估工作的完成，各领域方法学预计将逐步发布，为自愿减排项目的申请提供条件。
 

　　在项目申请的关键时间节点方面，《管理办法》主要提出了两项重点时间节点要求，一是申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年11月8日之后开工建设，相较于征求意见稿中的2012年6月13日有所延迟；二是减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，即习近平主席首次提出“双碳”目标的时间。此外，对于在2017年3月14日前已获得备案的项目和减排量，最终版的《管理办法》提出，已获得备案的项目要按照规定重新申请项目登记，而已获得备案的减排量可以直接按照有关规定继续使用，相较于征求意见稿增加了对于已备案项目的处理规定。
 

　　在交易方式方面，《管理办法》放弃了曾经采用的CCER交易备案管理的方式，改为组建全国统一的CCER交易机构，明确所有交易应当通过交易系统进行，可以采用挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式，在交易机构进行集中统一交易和结算。这一规定基本明确了未来的CCER交易将在北京绿色交易所进行。
 

　　在减排量的使用和注销方面，最终版的《管理办法》明确了除全国碳市场配额抵消外，地方碳市场的配额抵销、大型活动碳中和、抵销企业温室气体排放等用途均可使用核证自愿减排量，但相关减排量应在注册登记系统中予以注销，可以预见注册登记系统未来与各试点碳市场的强化对接。
 

　　二、重点内容关注
 

　　相较于2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)以及7月的征求意见稿，正式发布的《管理办法》对自愿减排市场的运行保障和发展都进行了更为详细和科学的规范，对于提高自愿减排市场运行效率和优化我国碳市场发展能级具有重要意义。
 

　　加强市场监督。相较于《暂行办法》中的全流程管理，此次《管理办法》侧重于政府部门的事中事后监管，由项目业主和第三方审定与核查机构共同承担对于相关材料的真实性与合规性承诺，并由市场起到监督作用，更加与国际通行做法接轨。另外，《管理办法》中明确要求项目业主在申请项目登记前，应当通过注册登记系统对项目材料进行二十个工作日的公示，申请减排量之前同样需要进行二十个工作日的公示，由公众提出意见。
 

　　优化登记和审核的流程和时效要求。《管理办法》详细制定了对于CCER项目从审定与登记到减排量核查与登记的限制性要求、所需材料和时间安排。相较于《暂行办法》管理时期对于项目备案以及减排量备案的三十个工作日的评估时间要求，新的规定则要求在十五个工作日内对审核通过的项目以及减排量进行登记，虽较征求意见稿延长了五个工作日的时间，但同样提高了常规流程的时效性。此外，对于项目业主开展项目登记与减排量登记的流程，最终版的《管理办法》精简了所要提交材料的内容，省去了申请函这一材料，将重点聚焦于项目设计文件、关键报告以及承诺书。
 

　　强化第三方审定与核查机构监管要求。此次生态环境部联合市场监管总局发布《管理办法》，市场监督管理总局将在自愿减排交易机制的审定与核查行为方面发挥重要的监管作用。根据《管理办法》规定，审定与核查机构将纳入认证机构管理，按照《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》等相关规定，从事审定与核查活动。参考生态环境部在7月针对征求意见稿答记者问的回复，市场监督管理总局将对审定与核查机构进行从业资质的行政审批。此外，正式版的《管理办法》也增加了对于审定与核查机构职责的要求，一方面不允许相关机构同时担任同一项目的审定与减排量核查工作，与国际惯例相符合；另一方面，不允许审定与核查机构为项目业主编制项目设计文件和减排量核算报告，以避免对于审定与核查活动客观公正性的影响。
 

　　明确相关主体的法律责任。此次《管理办法》修订了对项目业主、审定与核查机构、交易主体以及管理部门和机构违法行为的罚则，明确了具体情况的处置和罚款要求。其中项目业主若提交虚假材料，处一万元以上十万元以下的罚款；存在篡改、伪造数据等故意弄虚作假行为的，将在三年内不再被受理项目和减排量登记申请。对于审定与核查机构违规行为的惩罚更加严格，处五万元至二十万元不等的罚款，并可责令停业整顿至撤销批准文件。通过市场监督加监管，预计能对相关主体的行为形成较为有效的约束。
 

　　关注国际碳交易的布局。我国自愿减排交易市场的重启很大一方面也是为了应对国际碳减排机制的发展趋势。在国际民航碳减排和抵销市场机制以及《巴黎协定》下的全球碳市场机制将陆续实施的背景下，国际贸易和投资对碳排放要求日益提升，中国需要建立相对灵活的自愿减排交易机制予以应对。《管理办法》特别预先设立了跨境交易条款，指出核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定将另行制定，为中国在未来参与国际碳市场交易明确了市场预期。
 

　　三、对于我国温室气体自愿减排交易的展望
 

　　目前，我国温室气体自愿减排交易的总体规划已经正式揭晓，预示着相关工作进程将加速推进，估计即将可以见证配套的工作规范性文件的相继出台、第一批方法学的发布、审定与核查机构名单的确定，以及注册登记和交易系统的正式上线运行等实际进展。
 

　　在此背景下，各方主体已可积极落实准备事项，着手开展具体工作的部署，尽早地参与到我国温室气体自愿减排交易过程中来：项目业主可以积极筹划项目设计，围绕首批方法学覆盖范围，即造林碳汇(含竹林)、并网光热发电、并网海上风电、红树林营造四类项目，梳理可以开发CCER的项目资源，提前完成相关数据、信息、管理台账等资料的收集整理；审定和核查机构依据监管部门进一步要求，做好信息整理和资质申请的工作，积极对接项目业主，提供项目审定以及减排量核查的工作支持；注册登记和交易机构持续完善相应系统，做好系统测试和系统运营的流程安排，同时相应制定出台CCER项目和减排量登记、减排量交易的具体业务规则，并建立相关风险防范机制；预计各级生态环境以及市场监督主管部门将针对温室气体自愿减排交易做好人员安排和业务培训的工作，为《管理办法》的实施夯实监管基础。
 

　　我国温室气体自愿减排交易的重启将有效带动更多市场主体参与到碳市场的建设发展中来，对于激发碳市场活力，提高市场流动性，更好的发掘降碳增汇价值，鼓励更多主体参与碳达峰、碳中和进程具有重要意义。我们预计自愿减排市场的建设将在近期实现进一步的进展，也期待后续正式重启后的自愿减排市场成为我国碳市场的重要补充，切实为降低企业减碳成本、开展碳金融创新提供多元化的市场选择。
 

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